O bom senso como jurisprudência primeira

*Por Rodolfo Moreira Hojda dos Santos

Há políticas públicas que se tornam inteligíveis pela forma como foram formuladas. Outras só se deixam compreender plenamente quando observadas em funcionamento. Em contextos marcados por desigualdades e instabilidade, a distância entre o que foi formulado e o que é revelado na prática costuma ser maior do que qualquer hipótese previamente construída. 

O debate público tende, todavia, a privilegiar o arranjo institucional, os instrumentos de regulação e, nos melhores cenários, dispositivos de monitoramento. Mas há uma camada que antecede esses predicados: a realidade. Realidade tal como se apresenta, irregular, contingencial e complexa, passível de ser compreendida com o tempo, com erros e acertos, e com autocrítica. 

É nesse ponto que o bom senso ganha notoriedade, como forma de leitura produzida a partir da experiência concreta. Trata-se de uma “jurisprudência primeira”, anterior ao protocolo, que condiciona a viabilidade de implementação. As agentes comunitárias de saúde talvez sejam uma das expressões mais claras dessa dimensão. 

Inseridas na Estratégia Saúde da Família, elas ocupam um lugar singular na arquitetura do SUS. Seu trabalho é conhecido, em geral, pelas visitas domiciliares, pelo acompanhamento de famílias, pela orientação em saúde e pela articulação com a unidade básica. Essa descrição, embora correta, ainda é insuficiente. O que essas profissionais efetivamente realizam é mais amplo: tornam a realidade legível para o sistema. 

Pelo vínculo com o território, essas profissionais lidam a todo momento com complexidades que não se limitam ao campo da saúde. Raramente os problemas se apresentam dissociados de renda, alimentação, mobilidade, vínculos familiares, exaustão, medo, isolamento ou violência. O que chega até elas não é apenas um quadro clínico. É uma configuração de vida. 

Essa diferença é decisiva. Uma ausência repetida a uma consulta pode indicar que a rotina de alguém perdeu estabilidade suficiente para sustentar o cuidado. Uma adesão irregular ao tratamento pode refletir menos oposição e mais dificuldade concreta de organizar a própria vida. Uma recusa de acompanhamento pode expressar vergonha, esgotamento, desconfiança ou a percepção silenciosa de que não se conseguirá corresponder ao que o serviço exige. 

É justamente essa leitura que as agentes comunitárias acumulam. A partir da experiência empírica e da observação cotidiana, tornam-se perceptíveis mudanças sutis, no reconhecimento do que se repete e do que foge ao padrão. Ao longo do tempo, esse acúmulo conforma um repertório. E esse repertório permite distinguir o que é contingência do que já indica agravamento, o que parece episódico do que sinaliza deterioração em curso. 

O que está em jogo, portanto, extrapola a ideia de função. O que essas profissionais revelam é uma característica estrutural do funcionamento das políticas públicas em contextos complexos. Essa chave desloca, em certa medida, a forma como o Estado se organiza e quais são os limites e o alcance da sua atuação. Há uma dimensão menos visível, mas igualmente constitutiva, que diz respeito à capacidade de perceber a realidade antes que ela se estabilize como problema formal. 

Nesse sentido, o argumento dialoga com uma tradição de análise mais atenta ao percurso concreto da política do que à sua idealização. A política pública não se esgota no movimento descendente da formulação para a ponta. Em muitos casos, ela também se produz no sentido inverso, quando a realidade se impõe e reorganiza o desenho, invertendo, na prática, a lógica top down e bottom up. 

As agentes comunitárias de saúde encarnam esse movimento. Não apenas executam a política, mas participam de sua formulação empírica, ao se tornarem a ponte entre o desenho institucional e a vida tal como se apresenta. Esse modelo de atuação, embora discreto, ajuda a explicar parte importante do êxito da atenção básica brasileira. O alcance territorial da vacinação, o acompanhamento de gestantes, o monitoramento de famílias, a ampliação do vínculo com a unidade de saúde e a própria capilaridade do SUS dependem, em grande medida, dessa presença distribuída e dessa capacidade de leitura. 

Há, nisso, uma lição que vai além do campo da saúde. Parte do debate sobre inovação na administração pública tem se deixado seduzir por uma ideia excessivamente instrumental de modernização, como se melhorar políticas públicas dependesse sobretudo de mais ferramentas, modelos, sistemas e capacidade de mensuração. Esses elementos podem ser relevantes, mas não substituem discernimento. Políticas públicas fracassam, muitas vezes, menos por ausência de formulação e mais por baixa aderência à realidade sobre a qual pretendem incidir. 

O bom senso, nesse contexto, comparece como forma de inteligência pública produzida no encontro continuado com a realidade. Ele não surge depois, como ajuste marginal da implementação. Ele comparece antes, como condição para que o problema seja corretamente reconhecido. Quando essa capacidade se torna recorrente, compartilhada e orientada pela realidade, deixa de ser apenas experiência acumulada e passa a constituir critério de ação pública. 

É por isso que o bom senso, em certos contextos, não vem depois. Vem antes. Como jurisprudência primeira.

*Rodolfo Moreira Hojda dos Santos é gestor de operações e projetos, formado em Sociologia pela FESP, com pós-graduação em Gestão Estratégica de Negócios, MBA em Gestão de Projetos pela FGV e mestrado profissional em Gestão e Políticas Públicas pela FGV.

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